Comentario: Fundación Surfrider v. ARPe y las (nuevas) normas de legitimación activa para litigantes ambientales en Puerto Rico

Por más de cuatro décadas, las puertas de la Rama Judicial estuvieron generalmente abiertas para ventilar controversias jurídicas presentadas por comunidades y organizaciones ambientales. Ello se debía, en parte, a que el Tribunal Supremo aplicaba de manera flexible los requisitos de legitimación activa para litigantes en asuntos de gran interés público, como lo son los casos ambientales. Mediante su opinión mayoritaria, por votación 4 a 3, en Fundación Surfrider v. ARPe, 2010 TSPR 37, la aplicación liberal de esta doctrina en casos ambientales parece haber llegado a su fin, al menos en lo que respecta a la revisión judicial de determinaciones emitidas por agencias administrativas.

Según los hechos reseñados por el Tribunal , Jennymar Corporation solicitó a ARPe la aprobación de un anteproyecto para la construcción de un desarrollo residencial en un solar ubicado en un distrito de zonificación residencial turístico (RT-0), en el Barrio Ensenada de Rincón, así como variaciones respecto a la altura, densidad poblacional y área bruta de piso del proyecto. ARPe celebró vistas públicas en las que comparecieron el señor Leon J. Richter y la Fundación Surfrider, para oponerse a las variaciones solicitadas.

Durante las vistas, la Fundación Surfrider alegó que es una entidad cuyos propósitos son la conservación de los océanos y la protección del acceso a las playas. Por su parte, el señor Richter alegó (1) que reside “en el Barrio Ensenada de Rincón, cerca del proyecto objeto del caso de autos”, (2) que actualmente está afectado por un problema de distribución de agua, (3) que “entiende que este problema se agravará con el aumento de consumo que significa este proyecto”, y(4) “que sus intereses se verán afectados porque este tipo de desarrollo aumenta la densidad poblacional y por lo tanto rompe la armonía y altera las características de su vecindario”. Huelga destacar que la corporación proponente y ARPe no cuestionaron que el Sr. Richter, quien también era presidente del capítulo de Rincón de la Fundación Surfrider, residiera cerca del proyecto en cuestión o que, en efecto, hubiera un problema de distribución y abasto de agua en dicha área. Finalizadas las vistas, ARPe aprobó el anteproyecto de manera condicionada y concedió las variaciones solicitadas.

Inconformes, el señor Richter y la Fundación Surfrider solicitaron reconsideración y, al ser ésta denegada, acudieron mediante revisión administrativa al Tribunal de Apelaciones. Luego del trámite de rigor, el foro apelativo intermedio emitió una Sentencia confirmatoria del dictamen recurrido, incluyendo allí una escueta mención de que coincidían con la corporación proponente del anteproyecto a los efectos que “los recurrentes no presentaron prueba “de en qué manera sus intereses quedarán afectados con este proyecto”.

Inconformes aún, el señor Richter y la Fundación Surfrider presentaron un certiorari ante el Tribunal Supremo. Evaluado el asunto, una composición anterior de jueces y juezas del Tribunal Supremo expidió el recurso. Es en el Alegato de la corporación recurrida, presentado con posterioridad a la expedición del auto, donde por vez primera se solicita la desestimación del caso por carecer el señor Richter y la Fundación Surfrider legitimación activa. El Tribunal Supremo, por voz del Juez Asociado Martínez Torres, coincidió con la parte recurrida y desestimó el recurso por falta de legitimación activa.

La opinión mayoritaria comienza su discusión con un repaso de los requisitos de justiciabilidad que limitan el ejercicio del poder judicial, haciendo énfasis en los requisitos de legitimación activa, como colorarios del requisito que los tribunales resuelvan «casos o controversias». Aunque ello tiende a ser un asunto olvidado en la discusión de estos temas, conviene recordar que, a diferencia del Artículo III, Sección 2 de la Constitución de Estados Unidos, el Artículo V de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico no impone a la Rama Judicial un requisito de la existencia de un «caso o controversia» para el ejercicio de sus poderes. Dicho requisito, en cambio, fue incorporado a nuestra jurisdicción por el propio Tribunal Supremo en su opinión en ELA v. Aguayo, 89 DPR 552 (1958).

Según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, reiterada en Fundación Surfrider,

[C]uando un litigante solicita la revisión judicial sobre la constitucionalidad de una acción o decisión administrativa a través de un pleito civil, éste tiene que demostrar que: (1) ha sufrido un daño claro y palpable; (2) el daño es real, inmediato y preciso, no abstracto o hipotético; (3) existe una relación causal razonable entre la acción que se ejercita y el daño alegado; y (4) la causa de acción debe surgir al amparo de la Constitución o de alguna ley.

Fundación Surfrider, 2010 TSPR 37, supra (citando a Col. de Peritos Electricistas v. AEE, 150 DPR 327 (2000); Hernández Torres v. Hernández Colón , 131 DPR 593, 599 (1992)). Por su parte, en el caso de asociaciones, éstas pueden tener legitimación activa para vindicar sus intereses o los de sus integrantes. Cuando pretenden vindicar sus intereses, les «corresponde demostrar un daño claro, palpable, real, inmediato, preciso, no abstracto o hipotético» a la(s) entidad(es). Fundación Surfrider, 2010 TSPR 37, supra (citando a Col. de Ópticos de PR v. Vani Visual Center, 124 DPR 559 (1989); Col. de Peritos Electricistas, supra). En cambio, si una entidad interesa reclamar los derechos de sus integrantes,

tiene que demostrar que el miembro (1) tiene legitimación activa para demandar a nombre propio; (2) que los intereses que se pretenden proteger están relacionados con los objetivos de la organización; y (3) que la reclamación y el remedio solicitado no requieren la participación individual.

Fundación Surfrider, 2010 TSPR 37, supra (citando a Col. de Ópticos de PR, supra). Ninguno de estos requisitos se ve afectado por la opinión mayoritaria del Tribunal en Fundación Surfrider.

El Supremo también reafirma sus expresiones previas a los efectos de que el daño alegado «se puede basar en consideraciones ambientales, recreativas, espirituales o estéticas», con la misma precisión de que ello no significa que “la puerta está abierta de par en par para la consideración de cualquier caso que desee incoar cualquier ciudadano en alegada protección de una política pública”. Fundación Surfrider, 2010 TSPR 37, supra (citando a Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102 DPR 716, 723 (1974)).

La opinión también reitera una distinción entre los requisitos para que una persona sea considerada como ‘parte’ dentro de un procedimiento administrativo y los requisitos para ser considerado un litigante con legitimación activa para cuestionar una decisión administrativa en los tribunales. Lo primero, conforme surge de las Secciones 1.3 y 3.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPAU), requiere la existencia de un «interés legítimo», criterio que deberá ser aplicado con liberalidad. Lo segundo, según la Sección 4.2 de la LPAU, no sólo requiere que la persona sea ‘parte’ en el proceso administrativo cuya determinación final se impugna, sino que también sea «adversamente afectada» por dicha decisión. Así, el Tribunal expresa que cabe la posibilidad, aunque relativamente inusual, de que una persona o entidad satisfaga los requisitos para ser considerada ‘parte’ en un proceso administrativo, pero que no tenga legitimación activa para impugnar la decisión final de la agencia mediante revisión al Tribunal (de Apelaciones).

Aclarados dichos extremos, el Tribunal pasa entonces a examinar qué exactamente implica estar «adversamente afectado» para efectos de contar con legitimación activa para procurar revisión de un dictamen administrativo en los tribunales. Sobre este particular, luego de reconocer que dicha frase no es definida por la LPAU, la mayoría toma de la jurisprudencia del Tribunal Supremo federal sobre el Administrative Procedure Act (APA)  que, según ésta sirvió de modelo para la LPAU, en virtud de la aplicación del canon de hermenéutica » que dispone que la adopción de una disposición de ley que proviene de otra jurisdicción hace presumir que también se adoptó la interpretación dada a dicha ley en su lugar de origen». Fundación Surfrider, 2010 TSPR 37, supra (citando a Pueblo v. Matos, 83 DPR 335 (1961); Lagarreta v. Tesorero, 55 DPR 22 (1939)).

Sobre este particular, debe señalarse que la opinión disidente, suscrita por la Jueza Asociada Fiol Matta, refuta ambos el uso de la jurisprudencia federal interpretativa de la APA y la aplicación del canon de hermenéutica. Sobre lo primero, la disidente arguye que la Sección 4.2 de la LPAU, que establece el criterio de «parte adversamente afectada» en cuestión, fue tomada del Model State Administrative Procedures Act de 1981 y no de la APA, y que el Legislador optó incluso por liberalizar el estándar en cuestión, dado que, en el contexto de la evaluación de solicitudes de intervención, el MSAPA establece un criterio de afectación «sustancial», más riguroso que el de «adversa», establecido en la LPAU. En cuanto al canon de hermenéutica, la disidente fustiga a la mayoría por no reconocer que el caso cae bajo las considerables excepciones a su aplicación, particularmente debido a que las fuentes originales, la APA y la MSAPA, son más restrictivas en cuanto a estos aspectos que la LPAU.

La referencia mayoritaria a la jurisprudencia federal los lleva a tomar de Sierra Club v. Morton, 405 U.S. 727 (1972), la contención de que una parte adversamente afectada debe demostrar «que sufre o sufrirá una lesión propia y particular (injury in fact) a sus intereses y que su lesión fue causada por la determinación administrativa que se impugna mediante la revisión judicial». Fundación Surfrider, 2010 TSPR 37, supra (citando a Sierra Club, supra). De conformidad con lo anterior, el Tribunal concluye que

la frase “adversamente afectada” significa que la parte recurrente tiene un interés sustancial en la controversia porque sufre o sufrirá una lesión o daño particular que es causado por la acción administrativa que se impugna mediante el recurso de revisión judicial. El daño tiene que ser claro, específico y no puede ser abstracto, hipotético o especulativo. Esto asegura que resolvamos “controversias genuinas surgidas entre partes opuestas que tienen un interés real de obtener un remedio que haya de afectar sus relaciones jurídicas”.

Fundación Surfrider, 2010 TSPR 37, supra (citando a Aguayo, supra).

Al aplicar los antemencionados principios a las alegaciones del Sr. Richter y la Fundación Surfrider, el Tribunal Supremo concluyó que ninguno tenía legitimación activa para instar el recurso de revisión administrativa para impugnar la determinación de ARPe. En particular, el Tribunal razonó que, pese a que el Sr. Richter indicó que era residente del Barrio Ensenada de Rincón, en donde se desarrollaría el proyecto residencial, nunca indicó exactamente dónde vivía, ni cuán próximo se encontraba al proyecto. En palabras del Tribunal, dado que «un barrio puede ser tan extenso que
contenga varios vecindarios», el Sr. Richter no había demostrado cómo la construcción y operación del proyecto le afectarían directamente. Tampoco resultó satisfactoria para el Tribunal la alegación del Sr. Richter a los efectos de que había un problema serio de abasto y distribución de agua en el área, y que el proyecto lo agravaría. Dichas expresiones eran, a juicio de la opinión mayoritaria, «especulativa[s] y conclusoria[s]».

A igual resultado llegó el Tribunal en torno a las alegaciones de la Fundación Surfrider. Sobre éstas, primero descartó que tuviera legitimación activa para entablar la reclamación a nombre de sus miembros, pues ninguno de estos había hecho alegaciones más específicas que las ya descartadas del Sr. Richter. Por su parte, el Tribunal razonó, sin gran discusión al respecto, que si bien el que la entidad tuviese entre sus objetivos la protección de las costas y la viabilización del acceso a las playas podía ser suficiente para que ésta participara en el proceso administrativo, dado que el proyecto en cuestión estaba ubicado en un municipio, Rincón, «reconocido por sus costas y sus playas», ello no era «suficiente para cumplir con el interés requerido para ser “parte” con derecho a revisión judicial». Fundación Surfrider, 2010 TSPR 37, supra. Habida cuenta de lo anterior, el Tribunal desestimó el recurso por falta de justiciabilidad.

Varios elementos de la opinión del Tribunal resultan, como mínimo, problemáticos. De entrada, me parecen persuasivas las expresiones de la opinión disidente en cuanto a la improcedencia de la importación de doctrinas administrativas federales, en vista de la flexibilidad y liberalidad que permea nuestro ordenamiento bajo la LPAU. Igualmente, resulta cuestionable el que el Tribunal hubiere incorporado la jurisprudencia sobre legitimación activa para impugnar determinaciones bajo la APA cuando en Puerto Rico se ha aludido al hecho de que la política pública ambiental ostenta rango constitucional, Const. ELA, Art. VI, § 19, como elemento justificante de mayor laxitud en la aplicación de los criterios de la doctrina de legitimación activa. Vease Salas Soler, 102 DPR en las págs. 722-23; Cerame Vivas v. Srio. de Salud, 99 DPR 45 (1970). Tampoco se alude a que la liberalidad en torno a la aplicación de los criterios de legitimación activa para casos y controversias que involucraban asuntos de gran interés público respondía a una tendencia hacia la flexibilización de estos requisitos en las jurisdicciones estatales. Salas Soler, supra (citando a Asociación de Maestros de PR v. Pérez, Gob. Interino, 67 DPR 848, 851 (1947)).

Por otra parte, si bien la opinión del Tribunal toma prestado de su contraparte federal, el análisis se limita al caso de Sierra Club v. Morton, supra, tal vez el primer gran caso sobre legitimación activa en casos ambientales resuelto por el Tribunal Supremo federal. No se examina con detenimiento, sin embargo, lo que ha sido una evolución en la aplicación de los requisitos de legitimación activa en casos ambientales en la jurisprudencia, Summers v. Earth Island Institute, 129 S.Ct. 1142 (2009); Massachusetts v. EPA, 549 U.S. 497, 516 (2007); Friends of the Earth v. Laidlaw, 528 U.S. 167 (2000); Lujan v. Defenders of Wildlife, 504 U.S. 555 (1992), muchos de los cuales versan también sobre legitimación activa en el contexto de la APA. Tampoco se presta atención al hecho de que la doctrina ha sido particularmente crítica de la aplicación de los requisitos de esta doctrina en estos casos. Vease, e.g., David N. Cassuto, The Law of Words: Standing, Environment, and Other Contested Terms, 28 Harv. Envtl. L. Rev. 79 (2004); Philip Weinberg, Unbarring the Bar of Justice: Standing in Environmental Suits and the Constitution, 21 Pace Envtl. L. Rev. 27 (2003); Gene R. Nichol, Jr., Standing for Privilege: The Failure of Injury Analysis, 82 B.U. L. Rev. 301 (2002); Robert V. Percival & Joanna B. Goger, Escaping the Common Law’s Shadow: Standing in the Light of Laidlaw, 12 Duke Envtl. L. & Pol’y F. 119 (2001); Sam Kalen, Standing of its Last Legs: Bennett v. Spear and the Past and Future of Standing in Environmental Cases, 13 J. Land Use & Envtl. L. 1 (1997); Cass R. Sunstein, What’s Standing After Lujan? Of Citizen Suits, “Injuries,” and Article III, 91 Mich. L. Rev. 163 (1992); William A. Fletcher, The Structure of Standing, 98 Yale L.J. 221 (1988); Cass R. Sunstein, Standing and the Privatization of Public Law, 88 Colum. L. Rev. 1432 (1988). Incluso, el profesor Richard Lazarus ha argumentado que las nociones de tiempo y espacio del daño ambiental, esto es, que el daño ambiental no se aferra a categorías de inmediatez y cercanía geográfica, sino que se distribuye a través del tiempo y el espacio, requieren una reevaluación de los criterios tradicionales de la doctrina de legitimación activa, según éstos son aplicados a casos ambientales. En palabras de Lazarus,

Article III of the Federal Constitution provides for federal court jurisdiction only over “cases and controversies,” which the Supreme Court has ruled requires that the party bringing the lawsuit establish a “concrete” and “imminent” injury. The nature of cause and effect within the ecosystem–because of how cause and effect are so spatially and temporally spread out–makes it very hard, however, for environmental plaintiffs to establish that their injury is “concrete” or “imminent.”

The expansive temporal and spatial dimensions of ecological cause and effect defy traditional notions of concreteness and imminence as defined by the Court’s precedent. Environmental plaintiffs can harbor sincere, strong feelings about species that they may in fact never physically visit, but the injury they suffer from their extinction is no less intense or legitimate. Justice Scalia may, as he did writing the opinion for the Court in Lujan v. Defenders of Wildlife, mock such a connection as based on a “Linnaean leap.” But, for many Americans whose life experiences demonstrate such a connection with distant species, it is no leap at all.

The real disconnect is instead between the Court’s precedential touchstone for identifying the requisite injury for Article III standing and the kinds of causal connections sought to be vindicated by modern environmental protection law. It is incumbent upon the Court itself to bridge that gap and return to Article III’s basic requirement of ensuring an adequately adversarial judicial proceeding, lest the Constitution be unfairly read as presenting an insurmountable obstacle to the enforcement of important federal environmental mandates.

Richard J. Lazarus, Human Nature, the Laws of Nature, and the Nature of Environmental Law, 24 Va. Envtl. L.J. 231, 260 (2005) (notas al calce omitidas). De conformidad con lo anterior, el análisis de la opinión mayoritaria sobre la interpretación de estos requisitos en la jurisprudencia federal no sólo resulta insuficiente, sino que también parece ser algo superficial. Sirve de muy poco que se indique que el daño o lesión alegado puede responder a consideraciones ambientales o estéticas si los criterios para evaluar si una parte tiene legitimación activa para impugnar una decisión administrativa responden a categorías de daño a la vida o a la propiedad.

Por último, independientemente de los fundamentos esbozados por la opinión mayoritaria para restringir el cumplimiento de estos requisitos, la determinación de desestimar el caso, en vez de devolver el caso para que se permitiera al Sr. Richter y a la Fundación Surfrider someter evidencia que acreditara su interés en las controversias, resulta particularmente injusta. Debe tomarse en consideración que, según surge de las opiniones mayoritaria y disidente, el planteamiento sobre la falta de legitimación activa de estas partes fue levantado por primera vez ante el Tribunal Supremo, y sólo después que el caso fuera expedido. Así, no sólo la corporación que interesaba realizar el desarrollo y ARPe habían dado por buenas las alegaciones del Sr. Richter y la Fundación sobre este particular, sino que las mismas habían resultado suficientes para que el Tribunal de Apelaciones no desestimara el recurso por falta de legitimación activa.

Peor aún, la decisión del Tribunal sobre este particular es incompatible con la misma opinión citada del Tribunal Supremo federal, Sierra Club v. Morton. Allí, al resolver que el Sierra Club no había demostrado que sufriría un daño particularizado por la construcción de un complejo turístico-comercial en la reserva del Valle Mineral King en California, el mismo Tribunal reconoció que el Sierra Club tendría la oportunidad de enmendar sus alegaciones para hacer dicha demostración de daño particularizado. Sierra Club, 405 U.S. en la pág. 735 n.8 («Our decision does not, of course, bar the Sierra Club from seeking in the District Court to amend its complaint by a motion under Rule 15, Federal Rules of Civil Procedure.»). Como cuestión de hecho, así ocurrió, y el pleito no sólo no fue desestimado, sino que el Sierra Club eventualmente triunfó en evitar que el referido desarrollo se llevara a cabo en dicho lugar. Así, pues, la desestimación decretada por la opinión mayoritaria no se ajusta al trámite dispuesto en el mismo precedente citado por ésta.

Mirando hacia el futuro, sin embargo, si bien la opinión del Tribunal en Fundación Surfrider parece evidenciar un interés de dicho Foro de establecer criterios más rigurosos para la aplicación de la doctrina de legitimación activa, no debe interpretarse que las puertas de los tribunales están mucho más cerradas para litigantes ambientales. Ello sólo requiere que las personas u entidades que interesen objetar determinaciones administrativas en los tribunales demuestren, mediante alegaciones específicas, tal vez incluso suplementadas con declaraciones juradas, que han sufrido el tipo de daños, incluyendo ambientales y estéticos, resarcibles mediante acción judicial. Resta por ver también si el tenor limitante de Fundación Surfrider será expandido a casos que no involucren la revisión de determinaciones administrativas bajo la LPAU. Si bien la discusión del Tribunal parece estar ceñida a la interpretación de la frase «parte adversamente afectada» de la Sección 4.2 de la LPAU, el Estado ha utilizado ciertas expresiones de la opinión mayoritaria para argumentar que dichos pronunciamientos deben ser extendidos a casos y controversias que no envuelven la LPAU, como lo son los casos recientes, y aún pendientes de adjudicación, sobre la eliminación de la reserva natural del Corredor Ecológico del Noreste y la evaluación expedita del Gasoducto del Norte.

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Caso expedido por el TSPR: Municipio de San Juan v. Elías Rodríguez, CC 2009-0421 (Derecho Administrativo, Autoridad de funcionarios para resolver controversias, pérdida de vivienda bajo Sección 8)

El pasado 13 de noviembre de 2009, el Tribunal Supremo de Puerto Rico expidió el caso de Municipio de San Juan v. Jeanette Elías Rodríguez, CC 2009-0421. A countinuación se exponen brevemente los hechos del caso, según los reseñó el Tribunal de Apelaciones en su Sentencia (KLAN 2009-00323).

La Sra. Elías Rodríguez participaba del Programa de Hogar Subsidiado (Sección 8) del Municipio de San Juan. Como resultado de lo anterior, el 20 de febrero de 2008 ésta compareció a la oficina correspondiente del Municipio para un reexamen anual de sus beneficios de vivienda, procedimiento requerido como parte del Programa. Durante la visita, la Sra. Elías Rodríguez se enfrascó en una fuerte discusión con el Sr. Pedro Adorno, técnico de ocupación, debido a que ésta le solicitó que se le devolviera los originales de las facturas de agua y energía eléctrica, así como un Certificado de Radicación de Planillas ante el Departamento de Hacienda, debido a que ella necesitaba dichos documentos para las gestiones de empleo que estaba realizando. Según lo describe el foro apelativo en su Sentencia, «[l]as diferencias con el señor Adorno[,] con quien había tenido problemas anteriormente, desembocaron en una agria discrepancia verbal». Sentencia del TA, en la pág. 1. Sin embargo, al parecer no se produjo acto de violencia física alguno.

Como resultado del anterior altercado, el Departamento de la Vivienda del Municipio de San Juan canceló la participación de la Sra. Elías Rodríguez en el Programa de Hogar Subsidiado. Razonó el «Juez Examinador» que emitió el dictamen, que la conducta «agresiva y violenta» de la Sra. Elías Rodríguez hacia el personal del Programa violaba la reglamentación federal y el Plan Administrativo del Programa. De la Sentencia del Tribunal de Apelaciones no surge quién era dicho «Juez Examinador». Posteriormente, la Sra. Elías Rodríguez solicitó reconsideración de dicha determinación, pero la misma fue declarada sin lugar.

Inconforme, la Sra. Elías Rodríguez presentó un recurso de revisión ante el Tribunal de Primera Instancia, foro con jurisdicción para entender en dichas reclamaciones, en virtud del Artículo 15.002(a) de la Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 del 30 de agosto de 1991. En su recurso, la Sra. Elías Rodríguez planteó que se le despojó del beneficio referido sin habérsele otorgado el debido proceso de ley.

Sin embargo, la Sra. Elías Rodríguez, que compareció por derecho propio, presentó el recurso fuera del término de veinte (20) días que dispone la Ley, contado a partir de la notificación de la denegatoria de su solicitud de reconsideración. Debido a ello, el foro de instancia desestimó el recurso por falta de jurisdicción, no sin antes resolver, de todos modos, que el Municipio concedió todas las garantías procesales requeridas, dado que la Sra. Elías Rodríguez tuvo una «vista» en la que pudo presentar prueba a su favor, y que luego compareció mediante representación legal cuando solicitó la reconsideración.

Insatisfecha, la Sra. Elías Rodríguez presentó su apelación ante el Tribunal de Apelaciones. Luego del trámite de rigor, dicho foro revocó el dictamen del tribunal de instancia y devolvió el caso a la agencia municipal para que dicho foro emitira una resolución final.

El foro apelativo comenzó su análisis haciendo una exhortación a la empatía, y al análisis sensible de este tipo de controversias:

La privación de techo o sustento de una familia no puede realizarse o despacharse livianamente. Debe ser exigentemente ponderada. Por ello resulta acertada la cita, página 12 de su recurso, que la apelante incluye en su apelación emitida por el Hon. Antonio Negrón García sobre el tema en su opinión concurrente, en el caso Tower Apartments v. Allende, 104 D.P.R. 327, 333 (1975).

“La Ley como instrumento de justicia, ante problemas que atañen al bienestar general del pueblo -tales como la salud, seguridad y otrosno puede ser objeto de adjudicación en un vacío intelectual; tiene que basarse en conceptos contemporáneos de lo que es justo y equitativo. Nada nos impide que judicialmente reafirmemos el derecho a la vivienda como uno que trasciende la expresión inconclusa constitucional de un pueblo, para convertirlo en un derecho humano, canalizable a través del esfuerzo de la estructura democrática vigente sin sujeción a rectificaciones históricas.”

Sentencia del TA, en la pág. 1 (énfasis suplido).

El foro apelativo concluyó que ambas la determinación inicial revocando el beneficio a la Sra. Elías Rodríguez y el dictamen en reconsideración fueron emitidos por un empleado, llamado «Juez Examinador» que carecía de autoridad para ello. Expresó el tribunal que no estaba en controversia el «que la Resolución del Examinador no fue avalada o suscrita por ningún funcionario municipal del Departamento de la Vivienda Municipal o de cualquier otra jerarquía administrativa». Sentencia del TA, en la pág. 2. Así, pues, dichos documentos no podían ser considerados como una «orden o resolución final» que diera fin al proceso ante el departamento municipal.

Para llegar a esta conclusión, el Tribunal de Apelaciones recurrió, por analogía, a la interpretación que el Tribunal Supremo le ha dado al requisito de «orden o resolución final» obrante en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU). En particular, citando de la opinión del Tribunal Supremo en Tosado v. Autoridad de Energía Eléctrica, 165 D.P.R. 377 (2005), el apelativo concluyó que, para que uno de los funcionarios municipales en cuestión tuvieran autoridad para revocar de manera final el beneficio a la Sra. Elías Rodríguez, a éstos se les tenía que delegar dicha facultad de manera expresa. Por tal razón, concluyó el foro intermedio, como los reglamentos del departamento municipal no contenían delegación expresa alguna a los efectos, los «jueces examinadores» no tenían autoridad para denegar los beneficios en cuestión.

Éste es, en síntesis, el asunto expedido por el Tribunal Supremo. De entrada, el referido foro deberá sopesar si procede extender el análisis interpretativo del concepto «orden o resolución final» bajo la LPAU a la Ley de Municipios Autónomos. Aunque, de entrada, ello parecería bastante intuitivo, conviene destacar que el citado Artículo 15.002(a) de la Ley de Municipos Autónomos, que sirve de base jurisdiccional para este caso, no utiliza el lenguaje de «orden o resolución final», sino que confiere jurisdicción para «[r]evisar cualquier acto legislativo o administrativo de cualquier funcionario u organismo municipal que lesione derechos constitucionales de los querellantes o que sea contrario a las leyes de Puerto Rico», y dispone que el término de veinte (20) días para revisar dichos actos comienza a contar en «la fecha en que el acto legislativo o administrativo se haya realizado». 21 LPRA § 4702. Así, pues, ni siquiera parecería existir un requisito de finalidad del proceso administrativo para presentar esta reclamación. Por otra parte, el recurso expedido permitirá al más alto foro explorar las diferencias doctrinales entre el uso de oficiales examinadores y jueces administrativos para presidir procedimientos ante agencias administrativas y, en este caso, ante entes municipales.

Finalmente, y en atención a las expresiones del foro apelativo a los efectos, habrá que aguardar a ver qué peso le otorgará el Tribunal Supremo al hecho de que la parte perjudicada en cuestión, la Sra. Elías Rodríguez, era beneficiaria de un programa gubernamental de vivienda y que, como resultado de lo sucedido, se expone a quedar sin hogar. Ello requiere una reflexión sobre varias políticas esbozadas por el más alto foro a través de los años, tales como las incluidas en el Informe del Primer Congreso de Acceso a la Justicia en Puerto Rico, XXI Conferencia Judicial, 2 y 3 de mayo de 2002, así como en el recién aprobado «Protocolo para la atención, orientación y referido de las personas sin hogar que se presentan en el Tribunal de Primera Instancia«.

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Caso expedido por el Tribunal Supremo: Santana Mendré v. Administración de Corrección, CC-2009-0250

Como parte de la discusión de temas en el blog, estaremos reseñando periódicamente las controversias que el Tribunal Supremo de Puerto Rico ha seleccionado para adjudicación. En esta ocasión, reseñamos uno de los casos expedidos durante el mes de julio de 2009. Por razón del tiempo transcurrido desde su expedición, es posible que ya se hayan elevado los autos originales y se presentaran los alegatos correspondientes, de conformidad con el proceso apelativo ordinario ante dicho foro, por lo que este caso podría ya estar sometido para adjudicación.

Santana Mendré v. Administración de Corrección, CC-2009-0250 (expedido el 17 de julio de 2009) (número de caso en Tribunal de Apelaciones: KLRA 2008-01156).

Temas: Derecho Administrativo, Procesos adjudicativos formales vs. informales, procedimiento debido en ley

Santana Mendré es un nuevo capítulo sobre los esfuerzos de la Administración de Corrección por limitar los remedios procesales que los confinados tienen a su haber a la hora de ser sancionados por su conducta. Anteriormente reseñamos la opinión del Tribunal Supremo en López Rivera v. Administración de Corrección, 2008 TSPR 121, que invalidó un intento de reducir mediante reglamento el término dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (en adelante, LPAU) para solicitar reconsideración de las sanciones disciplinarias impuestas por la agencia. Posteriormente, el Tribunal emitió su opinión en Álamo Romero v. Administración de Corrección, 2009 TSPR 6, en donde dispuso que, salvo los confinados que dsifrutan de programas de desvío, programas comunitarios o pases extendidos, no existe un derecho constitucional a estar asistido por un abogado en las vistas de los procedimientos disciplinarios.

En esta ocasión, la controversia versa sobre si un procedimiento disciplinario contra un confinado por alegadamente desobedecer las instrucciones de un guardia penal durante un registro, y cuya consecuencia fue la pérdida de bonificaciones acumuladas durante un mes y la pérdida de derechos de visita y comisaría por sesenta días, es un procedimiento adjudicativo formal, en virtud de la LPAU. Según los hechos reseñados en la Sentencia del Tribunal de Apelaciones, al confinado en cuestión no se le permitió comparecer asistido por un abogado, no se le permitió citar testigos ni confrontar los testigos en su contra, todas medidas avaladas por el reglamento aplicable de la Administración de Corrección. De hecho, el estatuto permite incluso citar a la vista disciplinaria con un sólo día de antelación.

He allí la importancia de la determinación sobre la naturaleza del procedimiento. De ser procesos formales, resultarían de aplicación al caso las garantías procesales dispuestas en la Sección 3.1 de dicha Ley, que requieren que «[e]n todo procedimiento adjudicativo formal ante una agencia se salvaguard[en] los siguientes derechos: (A) Derecho a notificación oportuna de los cargos o querellas o reclamos en contra de una parte; (B) Derecho a presentar evidencia; (C) Derecho a una adjudicación imparcial; (D) Derecho a que la decisión sea basada en el expediente». 3 LPRA § 2151 (2009). Por el contrario, de ser procedimientos adjudicativos informales, los confinados deberán atenerse a lo dispuesto en el reglamento de la agencia, salvo por supuesto, que existiera algún interés propietario o libertario que activara la cláusula constitucional del derecho a un debido proceso de ley. Sin embargo, luego de la antes mencionada opinión del Tribunal Supremo en Álamo Romero, ello no parece probable.

En su Sentencia en el caso recién expedido, el Tribunal de Apelaciones concluyó que el procedimiento disciplinario era formal. Para llegar a dicha conclusión, el referido foro descansó en ciertas expresiones del Tribunal Supremo en el citado caso de López Rivera,  en las que se indicaba que “[e]l cauce administrativo ordinario es, en efecto, el contemplado por el reglamento de la agencia, por lo que éste debe cumplir cabalmente con todas las garantías mínimas que establece la [Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme]». Igualmente, el foro apelativo expresó que, dado que López Rivera concluye que no era de aplicación a dicho caso el proceso adjudicativo de acción inmediata dispuesto en la LPAU, y requirió en cambio que dicho caso se rigiera por las formalidades procesales de la LPAU, tal conclusión equivalía a un rechazo implícito de la contención de que dichos procesos eran informales.

De conformidad con lo anterior, el foro intermedio revocó las sanciones impuestas al confinado y ordenó la celebración de un nuevo procedimiento que cumpliera con todas las garantías de la LPAU. Tal es, pues, la controversia que ha sido acogida por el Tribunal Supremo, llevada hasta allí presumiblemente por la Oficina del Procurador General.

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Sección 3.17 LPAU no autoriza a reducir mediante reglamentación las garantías temporales de procedimientos adjudicativos dispuestas en la LPAU

El pasado 15 de julio de 2008, el Tribunal Supremo emitió su Opinión en López Rivera v. Administración de Corrección, 2008 TSPR 121. Mediante la misma, emitida por el Juez Presidente Hernández Denton, el Tribunal anuló la Regla 20 del Reglamento Disciplinario de la Administración, que establecía un término de cinco (5) días, y no de veinte (20), como establece la Sección 3.15 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU), 3 LPRA § 2165, para solicitar reconsideración de las sanciones disciplinarias impuestas por la agencia. El Juez Asociado Rebollo López concurrió sin opinión escrita y el Juez Asociado Rivera Pérez no intervino.

Según los hechos reseñados en la Opinión, al señor Bonifacio López Rivera, confinado en una institución de seguridad máxima, le fueron ocupadas en dos envolturas que contenían heroína y cocaína. Por tal razón, la Administración de Corrección le presentó una querella por violación a las normas del Reglamento Disciplinario. Luego del proceso de rigor, la agencia emitió una Resolución en la que determinó cancelar la totalidad de la bonificación por buena conducta acumulada por el Sr. López Rivera durante cierto período y decretó su segregación disciplinaria por sesenta (60) días.

Para esa fecha, la Regla 20 del Reglamento Disciplinario de la agencia establecía, en su parte pertinente, lo siguiente: «La parte afectada por la determinación emitida por el Oficial Examinador de Vistas Disciplinarias, o por el Comité de Disciplina Institucional podrá solicitar una reconsideración dentro del término de cinco (5) días calendarios contados a partir de la fecha de la notificación de copia de la resolución» (énfasis suplido). A pesar de lo anterior, el Sr. López Rivera presentó su reconsideración a los trece (13) días naturales de la fecha de notificación de la Resolución, por lo que la Administración se declaró sin jurisdicción para entender en la solicitud.

Inconforme, el Sr. López Rivera presentó un recurso de revisión administrativa ante el Tribunal de Apelaciones. Luego de los trámites de rigor, el foro apelativo confirmó el dictamen de la agencia, razonando que “la naturaleza de la función que cumple la Administración de Corrección y las particulares circunstancias en las que debe operar la colocan entre las agencias que pueden reclamar las excepciones contenidas en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme para el manejo de emergencias y de situaciones de acción inmediata”. Insatisfecho aún, el confinado acudió al Tribunal Supremo mediante certiorari. El referido foro expidió el recurso y revocó a ambas la agencia y el Tribunal de Apelaciones.

La Opinión del Tribunal comienza reiterando la norma de que las agencias no están facultadas para establecer mediante reglamento, normas y procedimientos de adjudicación distintos a los dispuestos en la LPAU, salvo que cuenten con autorización legislativa a los efectos. En este caso, ello implicaba que, salvo que la Administración de Corrección no tuviera autorización en ley para ello, ésta no tenía facultad para reducir el término de veinte (20) días dispuesto en la Sección 3.15 de la LPAU para presentar una solicitud de reconsideración. 3 LPRA § 2165.

En su alegato, la Oficina del Procurador General argumentó que tal autorización se encontraba en la Sección 3.17 de la LPAU. 3 LPRA § 2167. En lo pertinente, la referida Sección permite a las agencias utilizar “procedimientos adjudicativos de emergencia en una situación en que exista un peligro inminente para la salud, seguridad y bienestar público o que requiera acción inmediata de la agencia”. Id. Según el razonamiento del Procurador General, la citada Sección permitía que, ante circunstancias de emergencia o situaciones que requirieran acción inmediata, las agencias establecieran, mediante reglamentación, procedimientos adjudicativos distintos a los dispuestos en la LPAU. Así, el Procurador argumentó que “las circunstancias de las instituciones correccionales del país ameritan la adopción de este tipo de procedimientos con términos reducidos o perentorios que permitan la pronta vindicación de las normas violentadas por aquellos confinados que ponen en riesgo la seguridad y convivencia pacífica de la sociedad carcelaria en general”.

El Tribunal Supremo rechazó la postura del Estado. De entrada, la Opinión establece el estándar aplicable a la determinación sobre cuando es apropiado utilizar los procedimientos adjudicativos de emergencia, indicando que “para que la actuación sumaria esté justificada debe estar en juego un interés apremiante del Estado en preservar la salud, la seguridad o el bienestar de la ciudadanía y que dicho interés no pueda protegerse mediante los mecanismos del proceso gubernamental ordinario” (énfasis suplido). Añade el Tribunal que “[e]l criterio rector para determinar si se justifica utilizar el procedimiento de acción inmediata al amparo de la mencionada Sección 3.17 es si la situación particular ante la agencia configura una circunstancia extraordinaria que requiera prescindir, en ese caso en específico, de los requisitos reglamentarios y estatutarios para los procedimientos ordinarios ante la agencia en cuestión”.

Por otra parte, en lo que resultaría ser el pronunciamiento principal de la Opinión, el Tribunal concluyó que la Sección 3.17 de la LPAU sólo se refiere a la celebración de procedimientos adjudicativos de emergencia, por lo que la misma “no autoriza a las agencias a legislar normas reglamentarias que contravengan directamente las garantías procesales mínimas que establece la LPAU”. Así, dado que la Ley orgánica de la Administración de Corrección tampoco autoriza a ésta a establecer procedimientos adjudicativos distintos a los dispuestos en la LPAU, la agencia carecía de facultad para reducir el término para solicitar la reconsideración de dictámenes administrativos finales. Por tal razón, el Tribunal invalidó la Regla 20 del Reglamento Disciplinario de la Administración de Corrección y devolvió el caso a la agencia para que evaluara los méritos de la solicitud de reconsideración presentada por el Sr. López Rivera.

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